Выберите номер:

Содержание любого явления или процесса, в том числе и деятельности органов государственного управления в сфере обеспечения экологической безопасности, должно быть обличено в соответствующую форму. Формы государственного управления показывают, каким образом, в каком виде реализуется та или иная функция органов государственного управления. Если функции органа государственного управления представляют собой основные направления его деятельности, производные от поставленных целей, то формы управленческой деятельности являются внешним проявлением конкретных управленческих действий по достижению данных целей.

Применительно к обеспечению экологической безопасности, административно-правовая форма представляет собой внешне выраженное действие по практической реализации целей и задач субъектов обеспечения экологической безопасности, направленное на достижение и поддержание такой степени экологической защищенности личности, общества и государства, которая максимально позволит реализовывать их права и удовлетворять интересы в сфере экологических отношений.

 

Издание правовых актов управления

Наиболее распространенной правовой формой управления, характерной и для сферы обеспечения экологической безопасности, является издание правовых актов управления.

Правовые акты, принимаемые органами управления, в зависимости от юридических свойств могут быть как нормативными, так и иметь ненормативный (индивидуальный) характер.

Рассматривая нормативные правовые акты органов государственной власти, осуществляющих управление в сфере обеспечения экологической безопасности, их можно подразделить на несколько групп, в зависимости от их направленности и содержания. Среди них следует выделить:

1)системообразующие — акты, направленные на формирование системы субъектов административно-правового обеспечения экологической безопасности, установление их правового статуса и структуры (положения о министерствах, государственных комитетах и т.д.).

2)программные — программные, плановые либо прогнозные нормативные акты в сфере развития государственной экологической политики (такие как Государственная программа обеспечения функционирования и развития Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь на 2011-2015 годы, Государственная программа по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС на 2011-2015 годы и на период до 2020 года, Государственная программа развития лесного хозяйства Республики Беларусь на 2011-2015 годы и др.).

3)акты непосредственного регулирования — акты, непосредственно направленные на установление порядка реализации отдельных направлений обеспечения экологической безопасности (к примеру, Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, Положение о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду, Инструкция о порядке сбора, накопления и распространения информации о наилучших доступных технических методах, и т.д.).

4)акты оперативного реагирования — акты оперативного вмешательства в регулирование экологических правоотношений  в случаях возникновения реальных экологических угроз жизни и здоровью граждан, функционированию общественных и государственных институтов и необходимости принятия незамедлительных мер по обеспечению законности, правопорядка и безопасности в данной области (возможность введения Указом Президента Республики Беларусь чрезвычайного положения в случаях стихийных бедствий либо катастроф, связанных с возникновением экологических угроз, объявление Правительством отдельных территорий Республики Беларусь зонами экологического риска и зонами экологического кризиса).

Если правотворческая деятельность органов государственного управления направлена на создание комплекса нормативных правовых норм, то реализация их предписаний происходит в правоприменительной форме, результатом которой является принятие индивидуальных правовых актов.

В зависимости от цели и характера индивидуальные акты подразделяют на две большие группы: оперативно-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные).

Оперативно-исполнительные акты направлены на реализацию административно-правовой нормы и представляют собой наиболее многочисленный вид актов управления. К действиям, ведущим к изданию данной группы индивидуальных актов, следует отнести, к примеру, вынесение уполномоченным органом заключения государственной экологической экспертизы, выдачу лицензии на осуществление деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, принятие местным исполнительным и распорядительным органом решения о предоставлении водных объектов в обособленное водопользование и т.д.

В свою очередь, правоохранительные индивидуальные правовые акты направлены на обеспечение охраны прав от нарушений либо восстановление нарушенных прав, и влекут в необходимых случаях применение санкции административно-правовой нормы. К таким актам относят приказы об объявлении дисциплинарного взыскания, постановления о наложении административного взыскания, отмену незаконных индивидуальных актов нижестоящих органов и др.

Значительную часть среди правоохранительных индивидуальных актов занимают постановления о наложении административного взыскания за совершение правонарушения против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования.  Данная форма правоприменения является эффективным средством обеспечения экологической безопасности, так как вынесением постановления о наложении административного взыскания и привлечением правонарушителя к административной ответственности, органы государственного управления не только обеспечивают охрану прав от нарушения либо восстановление нарушенных прав, но и выполняют превентивную (предупредительную) функцию в процессе профилактики экологических правонарушений, а также способствуют возмещению ущерба, нанесенного окружающей среде.

Вынесению постановления о наложении административного взыскания предшествует такое важное юридически значимое действие органа управления как составление протокола об административном правонарушении. В этой связи, особую актуальность приобретают вопросы разграничения юрисдикции органов государственного управления по составлению протоколов об административных правонарушениях против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования, предусмотренных главой 15 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП).

 В соответствии со ст. 3.30 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) выделено более 20 видов органов, чьи должностные лица уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данной главой.

Я Однако необходимо обратить внимание, что в ряде случаев за нарушение статей главы 15 КоАП полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях выступают как несвойственная для некоторых органов управления функция.

К примеру, автор полагает, что отнесение к юрисдикции органов внутренних дел (далее — ОВД) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных такими статьями  КоАП как 15.32 «Нарушение требований законодательства об охране и использовании животного мира», 15.26 «Нарушение правил заготовки, сбора или закупки грибов, других дикорастущих растений или их частей», 15.29 «Нарушение требований пожарной безопасности в лесах или на торфяниках», часть 1 статьи 15.30 «Загрязнение леса отходами или сточными водами либо иным способом», не соответствует функциональному содержанию деятельности органов внутренних дел.

Следует отметить, что деятельность ОВД реализуется преимущественно в пределах населенных пунктов, тогда как охрана общественного порядка на объектах лесного и водного фонда непосредственно входит в компетенцию специализированных природоохранных органов, таких как Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь (далее — Минприроды), Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, Министерство лесного хозяйства (далее — Минлесхоз). Исключение составляет проведение совместных мероприятий органов внутренних дел и природоохранных органов, однако в данном случае функция ОВД имеет вспомогательный характер и связана, в первую очередь, с обеспечением безопасности сотрудников природоохранных органов.

Анализ правоприменительной практики ОВД по данным статьям за период с 2009 по 2013 год показывает, что доля протоколов, составленных ОВД, в общей массе весьма незначительна. Так, за указанный период за нарушение ст. 15.26 всего был составлен (либо вынесено постановлений о наложении административного взыскания в порядке п. 3 ст. 10.3 ПИКоАП) 4051 протокол, из них ОВД только 8, что составляет 0.2 % от общего количества. За нарушение ст. 15.29 за указанный период составлено 3869 протоколов, в том числе органами внутренних дел — 12 (0.3 %). По п.1 1 ст. 15.30 соответственно 16407 протоколов, из которых 70 — ОВД (0.4 %). За нарушение ст. 15.32 составлен 321 протокол, доля ОВД — 2 (0.6 %).

Как видно из приведенной статистики, доля правоприменительной деятельности ОВД по привлечению к административной ответственности за совершение указанных правонарушений не превышает 0,6 % от общего количества составленных протоколов.

Таким образом, приведенные данные свидетельствуют о нецелесообразности наделения ОВД полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26, 15.29, п. 1 ст. 15.30, 15.32 КоАП.

Аналогично следует указать и на неоправданность отнесения к компетенции организаций, осуществляющих эксплуатацию жилищного фонда и предоставляющих коммунальные услуги, полномочий по составлению протоколов за нарушение п. 1 ст. 15.30 «Загрязнение леса отходами или сточными водами либо иным способом», поскольку их деятельность не распространяется на объекты лесного фонда.